O desafio da venda de refinarias, por Adriano Pires

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Fonte: Poder 360

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Entenda os riscos da quebra de monopólio

O maior amigo do consumidor é a concorrência e o maior inimigo é o monopólio seja público ou privado. É baseado nessa afirmação que foi assinado um acordo entre o Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica)e a Petrobras para a venda de refinarias. O atual grande desafio do setor de petróleo é a abertura do segmento do downstream.
Na indústria do petróleo existem dois segmentos. O upstream, que engloba a exploração e a produção de petróleo e gás natural. E o de downstream, que vai das refinarias até os postos de revenda de combustíveis. O mercado de combustíveis brasileiro é o oitavo maior do mundo, com receita estimada em R$ 488 bilhões no ano de 2019. O setor emprega mais de 1,5 milhão de pessoas ao redor do país. Nesse acordo com o Cade, a Petrobras se comprometeu que até 2021 vai se desfazer de oito refinarias de petróleo, o equivalente a quase 50% da sua capacidade atual de refino. A medida tem como objetivo o estímulo a concorrência no mercado nacional de refino, viabilizando a entrada de novos agentes em um segmento explorado quase que integralmente pela Petrobras. A Petrobras possui 98% da capacidade de refino no Brasil. No entanto, os problemas sempre moram nos detalhes e as questões a cerca de um possível novo desenho do mercado de refino são numerosas.
Com a venda das refinarias determinadas pelo TCC (Termo de Compromisso de Cessação), a Petrobras permanecerá com as refinarias de São Paulo e do Rio de Janeiro, se desfazendo das do Norte, Nordeste e Sul. Com isso, a empresa permanecerá com as refinarias localizadas na principal região de consumo do Brasil mantendo, ainda, um grande poder de mercado.
Entre os compromissos firmados no acordo para a venda dos ativos está a determinação de que refinarias localizadas na mesma região não sejam adquiridas pelo mesmo comprador ou por empresas do mesmo grupo econômico, de forma a evitar os monopólios regionais. No entanto, apesar de o TCC trazer tais mecanismos, a possibilidade de poucos novos operadores a nível nacional mantém o risco de que a concorrência seja limitada ou, até mesmo, inexistente.
O parque de refino nacional foi planejado para ser complementar, sem objetivo de gerar competição entre as refinarias. O foco foi garantia de abastecimento com menor custo possível em todas as regiões do Brasil com operação complementar e sem competição entre unidades de refino, logo a venda de unidades para novos entrantes não implicará necessariamente em competição própria de livre mercado. Com o desinvestimento da Petrobras, a tendência é de que cada novo refinador tenha uma região de influência pela própria disposição dos ativos e, por consequência, sem competição. Para o processo de desinvestimento ser bem-sucedido, deve-se promover competição entre as cadeias de refino através de cabotagem e outros modais. Além disso, as cadeias devem competir com os importadores. Em vista dos diversos gargalos logísticos do país, os investimentos na infraestrutura logística nacional devem ser priorizados de forma a torná-la competitiva e capaz de comportar o fluxo de derivados de petróleo. É preciso despertar a consciência de que a concentração da logística brasileira sobre o modal rodoviário não é a alternativa mais eficiente.
O desinvestimento da Petrobras no refino introduz a discussão de risco de abastecimento. Isso porque, atualmente, a Petrobras garante o abastecimento de combustíveis para as distribuidoras por meio de contratos de fornecimento, uma política de cotas e pelo sistema de estoques. A Petrobras, dada sua relevância no refino, mantém substancial estoque para dar resiliência ao sistema. Já em um cenário pós-desinvestimento quais serão as estratégias para o suprimento nacional em caso de problemas típicos do abastecimento como paradas não planejadas das refinarias, dificuldades em embarcações de transporte ou interrupções em dutos ou ferrovias? Nesse sentido, é crucial que se estabeleça papéis e responsabilidades com o setor de refino para se evitar possíveis crises de abastecimento. Sem a definição de padrões claros, há, ainda abertura para os riscos de adulteração de produto e sonegação fiscal.
Com a presente verticalização da cadeia, a Petrobras é o único agente integrado desde o suprimento de derivados até sua distribuição. Mesmo tendo perdido o controle da BR. Com o desinvestimento, as refinarias poderão, potencialmente, ter suas próprias distribuidoras. Dessa forma, garantiriam condições privilegiadas de fornecimento que, por sua vez, contribuiriam para a concentração do setor. Com altas barreiras à novos entrantes, abre-se caminho para potencial colusão entre os grandes agentes do setor e, além disso, para práticas de precificação predatória.
Para que os desinvestimentos em refino da Petrobras fomentem, de fato, a competitividade no segmento, deve-se estar atento aos detalhes da cadeia. Deve-se atentar que a posição dominante ocupada pela Petrobras inibe investimentos de terceiros no refino. Logo, os desinvestimentos propostos podem não ser suficientes para o aumento da concorrência nacional. E, o ponto de maior relevância a ser considerado é de que o setor deve ter como pilar a garantia de abastecimento de combustíveis para o consumidor final.
Diante de tudo isso, a ANP deveria concentrar sua atenção promovendo a regulação para o day after da privatização das refinarias, olhando para os principais desafios. Dentre os principais desafios que enxergamos com a quebra do monopólio da Petrobras no refino destacamos: (1) risco de formação de monopólios regionais privados, (2) configuração do parque de refino sem preocupação de competição entre cadeias, (3) gargalos logísticos que podem trazer riscos para abastecimento de derivados no território nacional, (4) organização do mercado de biodiesel, (5) tratamento da questão tributária.
É fundamental e essencial que antes da privatização das refinarias se apresente soluções regulatórias para essas questões, dando segurança jurídica para os investidores e promovendo a concorrência.

*Adriano Pires, 62 anos, é sócio-fundador e diretor do Centro Brasileiro de Infra Estrutura (CBIE). Doutor em Economia Industrial pela Universidade Paris XIII (1987), Mestre em Planejamento Energético pela COPPE/UFRJ (1983) e Economista formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1980). Atua há mais de 30 anos na área de energia. Escreve sempre às terças-feiras.

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